Políticas públicas e planejamento participativo: limites e possibilidades no desenho regimental da Conferência Nacional De Educação 2024
Boletim nº 82, 04 de outubro de 2024
Silvina Julia Fernández
Professora da Faculdade de Educação – UFRJ
Egressa da turma de Especialização em Gestão Pública do IPPUR – 2024
Uma das características marcantes da Constituição Federal (CF) é o deslocamento da ideia de política de governo para política pública, reivindicando a participação da sociedade civil. Porém, desde 1988, a sucessão de governantes evidenciou projetos de governo que interpretaram o escopo e a qualificação necessária para a participação da sociedade civil de formas diferentes.
Nas políticas educacionais, ancoradas no princípio constitucional da gestão democrática, reafirma-se que a participação pode ser assumida por todos, dado o necessário protagonismo dos sujeitos envolvidos nos processos formativos. Dado que o processo participativo se configura como princípio formador de cidadania, identificamos a institucionalização de instâncias que devem colaborar na organização do processo de tomada de decisões junto à sociedade civil e a instituição da participação como sistemática de planejamento na elaboração dos Planos Nacional, Distrital, Estaduais e Municipais de Educação, através das conferências correspondentes (FERNÁNDEZ, 2019), como a recentemente realizada Conferência Nacional de Educação 2024 (CONAE 2024). Então, partindo do pressuposto, conforme a legislação vigente, de que o modelo de planejamento educacional brasileiro deve ser participativo, será que a legislação que organizou a CONAE 2024 garantiu, no seu desenho, essa participação? Dado o momento político anterior de exclusão e desmobilização, como garantir a participação dos diferentes grupos e segmentos sociais na CONAE? Este trabalho, portanto, com base na análise documental, analisa a legislação federal que instituiu a CONAE 2024 em função de observar de que forma esta colaborou com um processo de planejamento efetivamente participativo para os diferentes grupos sociais.
A CF instituiu o Plano Nacional de Educação (PNE), mas sem explicitar a participação durante o processo de planejamento, e a LDBEN determinou que cabe à União a sua elaboração, em colaboração com Estados, Distrito Federal e Municípios e dispôs que a União devia encaminhar o PNE ao Congresso Nacional, um ano após a publicação da LDBEN, com diretrizes e metas para os dez anos posteriores. Para o PNE 2001-2010 foram apresentados dois planos ao Congresso Nacional: um, proposto pela sociedade civil no Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (BRITTO, 2015); o outro, pelo Poder Executivo, tornando-se lei.
Após 2003, com a vitória do Partido dos Trabalhadores, o Ministério de Educação (MEC), tomando como referência a Conferência Nacional da Educação Básica de 2008, institui a Comissão Nacional Organizadora da CONAE 2010, envolvendo Sistemas de Ensino, Órgãos Educativos, Congresso Nacional e Sociedade Civil. A CONAE 2010 foi realizada em Brasília e precedida de Conferências Municipais/Intermunicipais e Estaduais/do Distrito Federal. Também, “O [Fórum Nacional de Educação] FNE foi institucionalizado pelo Ministério da Educação […] como um espaço de interlocução entre a sociedade civil e o Estado brasileiro” (DOURADO; ARAÚJO; ARAÚJO, 2022, p. 890), composto por representações do Estado, dirigentes do campo educacional, trabalhadores em educação, centrais e confederações sindicais, conselhos, comunidade científica, movimentos sociais do campo, de afirmação da diversidade, em defesa da educação, entidades de estudos e pesquisa em educação e representações de empresários e de organizações de entidades corporativas voltadas à formação técnica e profissional (DOURADO; ARAÚJO, 2018, p. 211-212)
A experiência da CONAE 2010 fez com que a Lei Nº 13.005/2014, que aprovou o PNE 2014-2024, institua a realização sistemática destas conferências, designando o FNE como instituição permanente vinculada ao MEC, responsável pelo acompanhamento da execução do PNE e pela articulação das CONAEs, a cada quatro anos, com as conferências regionais, estaduais e municipais precedentes (BRITTO, 2015),
Após o impeachment da presidente Rousseff, o governo Temer alterou por decreto a agenda da CONAE 2018, restringiu o papel do FNE e modificou a sua composição, excluindo sumariamente entidades que participavam desde o início (DOURADO; ARAÚJO, 2018). Mas essas entidades convocaram outros Fóruns e fundaram o Fórum Nacional Popular de Educação (FNPE) e organizaram a I Conferência Nacional Popular de Educação (CONAPE) 2018, por meio de autofinanciamento e esforço solidário, mobilizando o País.
Em 2019, no governo Bolsonaro, que impermeabilizou o Estado para determinados setores da sociedade civil, preservando igrejas e representantes do mercado como interlocutores privilegiados, o FNPE organizou autonomamente a CONAPE 2022 com 45 entidades nacionais do campo educacional.
Após a vitória de Lula da Silva, dada a iminência da caducidade do PNE, a Portaria nº 478, de 17 de março de 2023, recompôs o FNE, regulamentando as suas competências e composição conforme o estipulado pelo PNE 2014-2024, designando durante o primeiro ano, a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) como responsável pelas atividades do FNE, procedendo-se, posteriormente, à eleição do coordenador por parte dos seus membros.
Analisando o potencial inclusivo deste desenho institucional (FARIA; RIBEIRO, 2011), destacamos que a portaria estipula que o FNE será composto por 39 representantes: 12 do Poder Executivo (diversas secretarias do MEC) e do Poder Legislativo (comissões de Educação) e 27 organizações de diferentes coletivos e movimentos sociais, educacionais e científicos organizados. Ademais, o Art. 7º habilita ao FNE a sugerir ao MEC a inclusão de novos representantes “[…] conforme critérios definidos em seu regimento interno”, potencializando o seu caráter inclusivo, já que pode sugerir a mudança da sua própria composição.
Após a reconfiguração do FNE, conforme cronograma no site do MEC, a divulgação do regimento geral e das orientações para a organização das etapas estadual e municipal da conferência seria realizada até julho de 2023, articuladamente com os Fóruns Estaduais, que deviam elaborar os seus regimentos junto às secretarias estaduais de educação conforme modelo do regimento nacional e articular com os fóruns municipais para a consecução das conferências locais. A convocação oficial da CONAE 2024 deveria acontecer até 11 de agosto de 2023, mas a convocação extraordinária, dada a alteração do calendário de reuniões prevista no PNE 2014-2024 por parte do governo anterior, foi realizada através do Decreto nº 11.697, em 11 de setembro de 2023. Além de ratificar as responsabilidades do FNE, dispor sobre o tema da CONAE e seus objetivos, o Decreto (Art. 2º) enfatiza: “A Conae, edição 2024, será realizada com o objetivo de viabilizar a participação representativa dos segmentos educacionais e setores da sociedade civil na elaboração do PNE, decênio 2024-2034”.
O Decreto nº11.697/23 (Art. 5º) ainda destaca as competências do FNE referentes à organização da CONAE: IV – mobilizar e articular a participação dos segmentos da educação e dos setores sociais nas conferências nacional, estaduais, distrital e municipais; V – elaborar propostas de divulgação e de estratégia de comunicação das conferências nacional, estaduais, distrital e municipais. Já no Art. 6º, estipula as competências específicas do MEC, através da Secretaria de Articulação Intersetorial e com os Sistemas de Ensino.
Considerando outros arranjos participativos brasileiros, como orçamentos participativos, com desenho representativo de baixo para cima, ou conselhos de políticas, compostos pelo Estado com representação mista de atores da sociedade civil e estatais (AVRITZER, 2008), observamos que o desenho da CONAE articula essas duas formas. Nos artigos 5º e 6º, vemos a distribuição de tarefas atribuídas ao Estado e à sociedade civil no compartilhamento do poder, mas, tanto o próprio FNE é composto por representantes eleitos pelas suas bases quanto a CONAE e, ao longo das suas instâncias municipais/estaduais/nacional, admite a participação de representantes que não pertencem a organizações, por eleição do voto popular dos participantes nas conferências municipais. Essa configuração coloca o Estado como suporte e facilitador do processo participativo através do seu aparelho administrativo-burocrático, inclusive economicamente, ao mesmo tempo que mobiliza a sociedade civil através das organizações sociais e habilita qualquer cidadão a participar das conferências municipais e candidatar-se como representante.
Nessa linha, o Art. 10 do Regimento Geral busca garantir a presença dos diversos atores vinculados à educação, porém, sem excluir outros possíveis, enfatizando a presença deles na base do processo de construção de representação (conferências municipais):
- 1º Na Etapa Municipal deverá ser garantido, no mínimo, a participação de:
I – Representantes dos/as gestores/as da educação (dirigentes e diretores/as);
II – Representantes dos/as trabalhadores/as (professores/as e funcionários/as);
III – Representantes dos/as conselheiros/as da educação;
IV – Representantes dos/as estudantes;
V – Representante dos pais e/ou responsáveis.
A partir dele são escolhidos os representantes de primeiro nível que irão para a etapa estadual. Igualmente, cada representação estadual deve seguir a distribuição de categorias básicas de distribuição da representação, conforme o Regimento Geral:
Art. 37- Os participantes da Etapa Nacional da CONAE 2024 serão distribuídos em 05 (cinco) categorias:
I – Delegados/as eleitos/as nos estados, por segmentos, com direito à voz e voto nas plenárias deliberativas da Conferência;
II – Delegados/as natos/as, com direito à voz e voto nas plenárias deliberativas da Conferência;
III – Delegados/as por indicação estadual/distrital, por setores, com direito à voz e voto nas plenárias deliberativas da Conferência;
IV – Delegados/as por indicação nacional, com direito à voz e voto nas plenárias deliberativas da Conferência;
V – Observadores/as, com direito à voz nos colóquios e sem direito a voto em quaisquer das atividades deliberativas da Conferência
Os artigos 40 e 41 complementam ao acrescentar níveis e modalidades da educação com base em dados demográficos:
I – 50% de delegados/as eleitos para representar a Educação Básica;
II – 30% que representarão a Educação Superior;
III – 20% que representarão a Educação Profissional e Tecnológica;
Art. 41 Fica assegurada a participação mínima de pelo menos um/uma delegado/a de cada segmento, eleito/a nas Conferências Estaduais, distrital, no conjunto dos/as delegados/as de cada estado, sendo a delegação total de origem estadual calculada proporcionalmente às bases populacionais.
Assim, quando se trata da representação, no Regimento Geral, existe clareza sobre regras a serem seguidas para a escolha de representantes, critérios referentes ao número de cadeiras destinadas a cada segmento e a sua forma de elaboração. Nesse sentido, entendemos que o alto quantitativo de regras delimitando as categorias com assento na CONAE, sobretudo daqueles que costumam ter baixa participação (estudantes, famílias), garante maior abertura à participação, ao contrário do que parecem sugerir Faria e Ribeiro (2011, p. 130), quando afirmam que “[…] quanto menos regras delimitarem as entidades ou as categorias de entidades que terão assento nos conselhos, maior será a abertura desses espaços à renovação e à diversidade dos atores envolvidos”. Talvez essa variável possa ser mais bem explicada pela interação do contexto social com o desenho de participação, antes do que com alguma fórmula de expressão geral.
Paralelamente, espera-se colaboração ativa dos entes federativos e da sociedade civil na organização e mobilização nos diversos níveis da CONAE. Como ainda existem municípios sem Fóruns Municipais de Educação ou com baixa capacidade de organização, os Fóruns Estaduais podem promover a realização de “[…] conferências intermunicipais (com dois ou mais municípios), Regionais e/ou Territoriais (por macrorregiões de cada estado)” (Art. 10, § 3), buscando potencializar a ação entre entes federativos territorialmente próximos.
Em referência à formulação da pauta da conferência, cuja “[…] construção indica a capacidade dos atores de intervir no processo decisório” (FARIA; RIBEIRO, 2011, p. 128-129), o Art. 6º, prevê que a Comissão Especial de Monitoramento e Sistematização deverá:
I – Coordenar o processo de definição do temário e da sistematização do conteúdo da CONAE 2024;
II – Elaborar a minuta do Regimento interno da CONAE 2024;
III – Elaborar a minuta do “Documento Referência” para a CONAE 2024;
IV – Programar a dinâmica, metodologia, atividades e estratégias para a realização da Etapa Nacional da CONAE 2024;
V – Sistematizar as emendas recebidas das Conferências Estaduais, Distrital, Municipais e/ou Intermunicipais e consolidar o Documento Base da Etapa Nacional da CONAE 2024;
VI – Sistematizar as propostas aprovadas nas Plenárias de Eixo e organizar o Relatório e o Documento Final da CONAE 2024;
VII – Avaliar moções e demais documentos apresentados durante a Etapa Nacional da CONAE 2024, a serem submetidos à Plenária Final da CONAE 2024.
Evidentemente, a capacidade deliberativa do FNE extrapola o que Avritzer (2008) denomina de desenho institucional de ratificação, pois, apesar de ser elaborado junto ao MEC, o documento de referência também parte de uma organização na qual a maioria é composta por outros atores e, ainda, todo o processo de baixo para cima das diferentes conferências tem como resultado um outro documento com emendas (aditivas, supressivas, substitutivas ou aglutinativas, conforme Art. 19) acumuladas ao longo do processo participativo-deliberativo. Conforme Art. 18 do Regimento Geral, as emendas ao “Documento Referência” da CONAE 2024, “[…] aprovadas nas Conferências Municipais e/ou Intermunicipais de Educação, deverão ser encaminhadas para síntese, apreciação e votação nas Plenárias da respectiva Conferência Estadual e, posteriormente remetidas para a Etapa Nacional”.
Aliás, o Art. 23, § 1º, estabelece que apenas as emendas que tenham obtido aprovação por maioria simples na Plenária Final das Conferências Estaduais/Distrital deverão ser inseridas. Porém, caso não se atinja o consenso necessário, procede à votação em diversas instâncias ascendentes, com direito ao contraditório, conforme o Art. 29, que complementa: “As emendas que obtiverem mais de 30% e menos de 50% de votos dos presentes nas plenárias de eixo serão encaminhadas para apreciação na plenária final”; e o inc. VII explicita: “As emendas destacadas e discutidas nas plenárias de eixo, que não obtiverem 30% de votos dos presentes, serão consideradas rejeitadas”. O processo se encerra na plenária final (Brasília) com todos os delegados estaduais e representantes natos, nas plenárias dos sete eixos do documento base, votando as emendas aprovadas com maioria simples, constantes no Documento Final da CONAE 2024. As emendas não aprovadas na plenária final constam nos Anais da CONAE 2024.
Sobre os processos de influência comunicativa, acessibilidade e publicidade das ações através dos quais “Representantes passam a informar suas decisões com base nestas diversas informações e discursos, assim como buscam repassar os resultados de suas ponderações às bases” (FARIA; RIBEIRO, 2011, p. 130), relevante para minimizar assimetrias informacionais entre os participantes, o Art. 7º prevê a Comissão Especial de Mobilização e Divulgação e o Art. 9º incentiva a que “Órgãos e/ou entidades da sociedade, com ou sem vinculação com o FNE ou MEC, poderão organizar e realizar Conferências Livres, como espaço de mobilização durante as Etapas Preparatórias da CONAE 2024”. Essas Conferências, realizadas por organizações dispostas a debater a política educacional, disseminaram-se por todo o país, sobretudo no formato de “lives” na internet.
Contudo, parte da comunicação e acessibilidade foi dificultada pelos constrangimentos econômicos para financiar campanhas publicitárias, elaborar materiais de divulgação, garantir intérpretes de LIBRAS e acompanhantes de pessoas com deficiência ou transporte para as reuniões estaduais. O Art. 8º, inc. I, sugere, inclusive, a “Realização de Conferências, preferencialmente, no formato presencial, podendo ter atividades, parcial ou integralmente, desenvolvidas em ambientes virtuais”. Isto gerou impasses durante as conferências municipais e estaduais, por diferenças de acesso à internet e condições climáticas que afetaram esse serviço em algumas localidades.
Como evidenciado até aqui, a experiência e a trajetória da CONAE ressaltam que a possibilidade e a intensidade da participação não dependem apenas do desenho proposto, mas, também e em grande medida, da mobilização social existente nos diferentes setores sociais, como proposto por Avritzer (2008). Nesse sentido, destacamos a centralidade do FNPE como espaço multisetorial articulado como resistência frente às tentativas de desmobilização da sociedade civil em relação à pauta da política educacional e até frente aos ataques contra a educação pública e a profissão docente perpetradas pelo governo anterior. Sem essa mobilização prévia não teria havido “tempo hábil” para organizar a participação da CONAE 2024.
Mesmo assim, cabe apontar que, apesar do compromisso destes setores previamente organizados e considerando que o desenho parece propiciar um andaime consistente para a participação ampla tornando-a elemento basilar na ampliação e na garantia da participação dos diferentes setores vinculados à educação brasileira, tanto a exiguidade temporal quanto os constrangimentos econômicos podem ter afetado diversas dimensões da sua consecução, em especial para alguns grupos específicos.
Também podemos dizer que o desenho se mostra capaz de garantir certa efetividade referente à capacidade representativa e deliberativa da CONAE, influenciando a agenda e o desenho de uma política de Estado. Porém, a inscrição deste desenho em níveis infralegais, como no caso de decretos e portarias, ou com leis com “validade”, como o caso da Lei que institui o PNE 2014-2024, também fragiliza o desenho por causa do baixo nível de institucionalidade. Parafraseando a Avritzer (2008, p. 52) sobre o Orçamento Participativo, a CONAE é uma política participativa fortemente democratizante, contudo, ainda também é uma política participativa fortemente dependente da vontade dos governantes.
Por fim, vale a pena acompanhar os desdobramentos que o texto proposto suscitará nas casas do Poder Legislativo até ser promulgada a lei que institua o próximo PNE, sobretudo, visando à sua composição atual. Frente a isto, cabe perguntar qual será o grau de permeabilidade deste poder frente às manifestações da sociedade civil negociadas e propostas através da CONAE, o que também dependerá da continuidade da mobilização dos grupos que participaram das conferências ao longo do processo de debate, aprovação e promulgação do novo PNE.
Referências
AVRITZER, L. Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. Rev. Opinião Pública, Campinas, vol. 14, nº 1, Junho 2008.
BRASIL, Lei n° 010172, de 9 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências.
BRITTO, T. F. Passo a passo no Legislativo: os caminhos do Plano Nacional de Educação no Congresso Nacional. GOMES, A. V. A.; BRITTO, T. F. (Orgs.). Plano Nacional de Educação: construção e perspectivas. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara: Senado Federal, Edições Técnicas, 2015.
DOURADO, L. F.; ARAÚJO, W. M. P. Do FNE ao FNPE: a Conape como resistência. Revista Retratos da Escola, Brasília, v. 12, n. 23, jul./out. 2018. Disponível em: <http//www.esforce.org.br>
DOURADO, L. F.; ARAÚJO, H.; ARAÚJO, W. M. P. Fórum Nacional Popular de Educação e Conape como espaços de luta e resistência propositiva no Brasil. Inter-Ação, Goiânia, v.47, n.3, set/dez. 2022. Disponível em: http://dx.doi.org/10.5216/ia.v47i3.74890
FARIAS, C. F.; RIBEIRO, U. C. Desenho institucional: variáveis relevantes e seus efeitos sobre o processo participativo. PIRES, R. R. C. (org.). Efetividade das instituições participativas no Brasil: estratégias de avaliação. Brasília: Ipea, 2011. v. 7.
FERNÁNDEZ, S. J. El planeamiento educativo en Brasil: configuración y dinámicas a partir de sus dispositivos legales. Revista Políticas Educativas, Paraná, v. 13, n. 1, 2019. Disponível em: https://seer.ufrgs.br/Poled/article/view/99175
